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行業動態

《廣告法》草案留有空間 控煙人士呼吁"全面禁止"

作者:上海廣告公司 來源:未知 日期:2014-9-22 8:00:05 人氣: 標簽:
我國《廣告法》正在進行公布20年來的首次修訂,盡管修訂草案僅有兩條涉及煙草,但國內的控煙組織卻將其視為一次“機遇”,也是一場“斗爭”。

9月30日,《廣告法(修訂草案)》將結束公開征求意見。此前8月25日,第十二屆全國人大常委會第十次會議對修訂草案進行了初審。從廣告法修訂之初,來自衛生及其他領域的專家、學者及控煙組織不斷奔走呼吁,希望全面禁止一切形式的煙草廣告、促銷和贊助。今年6月19日,中國疾控中心控煙專家、公共衛生領域學者40多人,曾聯名致函全國人大法工委。

從目前《廣告法(修訂草案)》看,盡管對發布和設置煙草廣告作出了更多的限制,但與“全面禁止”仍有相當距離。據南都記者了解,在全國人大常委會初審時,多位委員明確支持全面禁止煙草廣告、促銷和贊助。但這最終會否被采納,仍有待觀察。

中國正式簽署加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》)已超過10年,然而,控煙立法上卻一直進展緩慢。圍繞廣告法修訂關于煙草的一些爭議,背后折射的是長期以來控煙和反控煙之間的激烈博弈。

廣告法修訂草案有進步,但仍有很多不足

“修訂草案有進步,但和《公約》相比,仍有很多不足!9月11日,中國疾控中心控煙辦副主任姜垣直言。

9月11日和12日,中國疾控中心及長期致力于控煙的民間公益研究機構新探健康發展研究中心分別召開媒體通氣會,呼吁對煙草廣告的禁止應更為徹底。

修訂草案中,盡管將現行廣告法中限制的四類場所五種媒介擴大到10種以上的場所、媒介,同時明確禁止設置戶外煙草廣告,但這種“列舉法”仍然留有空間,煙草企業并非沒有空子可鉆。

目前煙草企業利用網絡、新媒體、廣告單及小冊子進行宣傳的手法仍隨處可見,同時,利用促銷、贊助等形式的“變相宣傳”也大量存在。

“昨天我收到一份報紙,挾帶有一個廣告是有關煙草的,拿著那個廣告據說去買煙可以省20元錢,”在全國人大常委會的分組審議中,一位委員當場舉例。有委員直言,加入《公約》后,就“沒有必要遮遮掩掩地再允許做煙草廣告”。

“我認為,草案要體現‘禁止為煙草做廣告’的立法原則和指導思想,而不是去教煙草企業怎么做廣告!绷硪幻瘑T直接指出,草案的20條基本列出了所有媒體和公共場所禁止發布煙草廣告的范疇,但第21條又允許煙草企業做廣告,顯然是矛盾的。

同時,修訂草案帶來的另一個新隱憂,是發布煙草廣告的審批權,從省級下放到縣級以上地方工商行政管理部門。新探健康發展研究中心主任王克安接受南都記者采訪時直言,因煙草企業與地方利益直接相關,很難確保地方不會濫用這一權力。

據了解,在審議修訂草案時,有數十名委員表示支持全面禁止一切形式的煙草廣告、促銷和贊助。

“部分禁止”煙草廣告,控煙效果基本無效

實際上,我國是全球最大的煙草生產國、消費國和受害國,煙草制品消費量占全球總量的1/3以上。根據官方數據,我國的吸煙者超過3億,男性吸煙率達52.9%,7.4億人受到二手煙危害,每年死于吸煙相關疾病的人數超過140萬。

中國疾控中心副主任梁曉峰指出,成功的控煙經驗證明,全面禁止煙草廣告、促銷和贊助能夠有效降低煙草消費,部分禁止效果非常有限或基本無效。一項針對102個國家的研究表明,實施全面禁令的國家中,消費量降低了近9%;相比之下,實施部分禁令的國家中,消費量僅降低1%。

今年5月31日,國家衛計委和中國疾控中心聯合發布《2014中國青少年煙草調查》。報告顯示,初中生現在吸煙率(有煙煙草)超過6%,這意味著100個初中生中有6個已經成為煙民。


報告稱,大量科學證據顯示,青少年吸煙會立即對其呼吸系統和心血管系統產生嚴重危害,且會加速其成年后慢性病的發生。由于尼古丁具有強致癮性,80%的青少年吸煙者步入成年后會繼續吸煙,且難以戒斷。

“煙草是世界上唯一合法生產、銷售,其使用卻致人患病甚至致人慢性死亡的產品”,中國政法大學衛生法研究中心特邀研究員于秀艷對南都記者表示,當一個國家以減少煙草使用、降低吸煙率為其政策導向,則對推銷煙草的廣告的態度就是應予以禁止。

在控煙界看來,僅僅全面禁止廣告還不夠。目前大量屬于廣告性質的促銷、贊助等行為并沒有納入廣告法。于秀艷對南都記者說,促銷和贊助是煙草企業經常使用的擴大自己知名度,推銷自己香煙的手段,但廣告法對這兩類推銷行為沒有任何規定。

吸煙率居高不下根本原因是煙草業阻撓控煙

盡管煙草的危害在國際上多數國家已形成共識,中國加入《公約》也已經超過十年,但煙草的生產和消費總量卻一路增加,控煙并沒有明顯的成效。在控煙人士持續不斷的奔走呼吁的背后,隱含著控煙與反控煙的種種利益博弈。

中國疾控中心原副主任、協和醫學院教授楊功煥認為,控煙和反控煙之間的激烈博弈由來已久。她透露,在加入《公約》之初,13條關于煙草廣告的條款,其他語言文本,都是“全面禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”。但中文文本,因中國煙草業的堅持,將“全面”翻譯成了“廣泛”,為煙草廣告、促銷和贊助留下空間。

2002年,國家煙草專賣局立項開始研究針對《公約》的對策,2006年出版《W H O <煙草控制框架公約>對案及對中國煙草影響對策研究》?責熑耸空J為,這實際上是企圖以經濟為借口,繼續擴大煙草生產,而且以保護吸煙者的合法權益為借口,反對控煙立法。

2011年,由中外控煙專家聯合發布的《控煙和中國未來———中外專家中國煙草使用和煙草控制聯合評估報告》指出,我國控煙效果微弱,吸煙率居高不下,根本原因之一,是煙草業阻撓控煙工作,控煙難度大的核心在于與利益集團的博弈。

中國控煙協會、中華預防醫學會等機構曾在聯合發布會上指出,煙草企業通過多種手段干擾控煙,包括制造“低焦油、低危害”和“中式卷煙”的騙局;發布關于煙草危害科學證據不足信等言論;始終反對警示圖形上煙包;阻撓提高煙草稅和價格;利用變相廣告、促銷和贊助,促進煙草消費;拉攏青少年親近煙草,引誘青少年吸煙等等。

此前,中國煙草總公司鄭州煙草研究院副院長謝劍平,以“降焦減害”的研究當選中國工程院院士,也一直引發爭議。

今年3月到6月,控煙協會、中國政法大學召開多次專家會,要求按《公約》精神修訂廣告法。但與此同時,反控煙一方也在反擊。

今年4月,中國煙草學會也組織召開針對《廣告法》修訂的相關研討會,反駁稱“全面禁止”煙草廣告屬于隨意增加我國承擔的公約義務,有損國家利益,建議“保持目前相關條款表述不變”。

盡管近年來每年全國兩會都有人大代表、政協委員提出控煙立法,一些控煙機構和人士也通過不同渠道進行呼吁,但都收效甚微。全國人大常委會對廣告法修訂草案進行初審時,一名委員發言中提到,“我當人大代表十幾年,總是看到行政部門對人大代表反復呼吁的全面禁煙立法無動于衷”,這名委員直言,這在政治生活中很少見。

我國煙草監管體制“政企不分”導致控煙難

為什么在中國控煙如此難?其中的原因之一,也是目前煙草管理體制存在“政企合一”現象。楊功煥對南都記者指出,我國的煙草專賣制度目前實行的是“統一領導、垂直管理、專賣專營”。1984年1月,國務院將輕工業部煙草專賣局改為國家煙草專賣局,與中國煙草總公司一套人馬、兩塊牌子。隨后國家煙草專賣局曾先后劃歸國家經貿委、發改委,2008年歸工信部管理。國家煙草專賣局、中國煙草總公司一直屬于“政企合一”。

楊功煥說,這種政企不分的體制,國家煙草專賣局實際上主要是在維護煙草行業的利益,不可能有強烈的控煙愿望。

新探健康發展研究中心副主任、原中國預防科學院副院長吳宜群對南都記者表示,政企合一相當于在監管時“自己打自己”,這不可能監管得好。

長期以來,一些學者建議煙草管理上政企分開,將國家煙草專賣局改為國家控煙局,將中國煙草總公司作為一家國家公司來經營。清華大學胡鞍鋼主持的控煙課題組認為,當前可以成立“國家控煙局”,全面履行控煙職能。新成立的國家控煙局,將作為制約煙草專賣局的重要力量。胡鞍鋼曾公開表示,在新一屆國務院機構改革方案中,應加快推進國家煙草專賣局和中煙總公司的政企分離。

“控煙會嚴重影響稅收的理論站不住腳”

長久以來,控煙也被看作是稅收與公民健康之間的博弈。資料顯示,2013年煙草行業繳納各項稅費8161.2億元,占全國財政收入的比重約為6.32%。在一些省份,比如云南、河南、湖南、貴州等地,煙草被視為當地的支柱產業。

盡管2013年年底中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》,被稱為“史上最強禁煙令”,但根據國家煙草專賣局今年7月最新公布的數據,2014年上半年煙草行業實現工商稅利總額5795 .4億元,同比增長仍然高達9.2%。2014年,國家煙草專賣局提出了破萬億元的目標。

由于煙草行業一直是納稅大戶,一些反對控煙的觀點認為,嚴格控煙將導致稅收下降。

中國人民大學經濟學院教授鄭新業對南都記者表示,煙草行業有相當大的負作用,總體來看,控煙并不會對國民經濟造成影響。首先,煙草的一些消費來自公款,比如一些地方政府和國有企業,這一塊資金的比例并不小。其次,也是更重要的,煙草導致許多疾病,治療這些疾病需要花費的費用相當大。

鄭新業說,實際上,煙草行業的稅收較高并不是煙草行業發展的結果,而是國家控煙的結果。比如100元錢的煙草價格中,有58元錢用于稅收,但煙草行業的稅并不是煙草企業繳納的,大量的稅還是消費者繳納的。

“控煙會嚴重影響稅收這樣的理論是站不住腳的”,王克安對南都記者表示,控煙對原來已經長期吸煙成癮的人群幾乎很難產生影響,因此煙草的消費人群也相對穩定,煙草的消費量也不可能急劇減少。鄭新業也認為,對一些年紀較大的抽煙者,一些控煙的措施已經難以起到作用,有效的方式應該是讓青少年遠離煙草。

最有效控煙手段并非提高稅收而是取消煙葉補貼

對于一些省份有大量農民種植煙葉,如果過于控煙,是否會嚴重影響這些地區的經濟社會發展?

鄭新業表示,實際上,煙草種植并沒有對農民純收入的變化產生明顯的影響,與種植其它農作物相比,煙草種植沒有帶來更為可觀的利潤,煙草種植業的擴張都不能有效地提高農民的收入水平。

他指出,煙草制造業、批發業以及零售業對于整個宏觀經濟而言,其全國平均經濟利潤為負,且為高度資本密集型行業,如果其資本可以無損失地轉入其他同類行業例如農副食品加工業,則可吸納多于原來數倍的勞動力。

同時,鄭新業建議,最有效的控煙手段并不是提高稅收或者提高煙的價格,而是取消煙葉種植的補貼。

目前對于煙農的各項補貼、優惠政策等,基本上都是由煙草公司來承擔。作為煙草行業的受益者,煙草公司存在極大的激勵對煙農進行超額補貼,以保證煙葉供應的穩定。鄭新業說,農民種植煙葉時,當地煙草公司會給一些補貼,讓種植煙葉旱澇保收,甚至有的煙草公司還保證一畝地的最低收益。

從地方政府的角度而言,煙葉稅是地方稅種,完全由地方政府收繳和支配,且煙草增值稅和消費稅收入構成了中央對地方稅收返還基數的重要部分,因此對地方政府也存在極大的激勵。

“煙葉補貼是違背經濟規律的,政府完全可以要求煙草公司不補貼,或者大幅要求煙草公司上繳利潤,從而沒有資金補貼煙農,但這樣無可避免對煙農存在一定傷害!编嵭聵I說。

中國仍無全國性控煙法

《公共場所控制吸煙條例》有望在今年內出臺

2003年,我國簽署加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》,成為締約國成員。2006年1月9日,《公約》在中國正式生效。根據《公約》第13條的規定,締約方應在公約生效后五年內,采取立法、行政等措施,以便廣泛禁止所有的煙草廣告促銷和贊助。

2012年12月,包括國家煙草專賣局在內八部門組成的國務院履約工作部際協調領導小組發布了《中國煙草控制規劃(2012- 2015年)》,對廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助提出了明確的目標。


不過,在控煙立法方面,我國還沒有一部全國性的控煙立法。目前只有2011年原國家衛生部(現國家衛生計生委)發布的部門規章《公共場所衛生管理條例》實施細則的第18條對公共場所吸煙有所限制。

不過,近年來一些地方立法“跑”得比中央快,目前全國已有超過12個城市頒布控煙地方法規。預計在年內出臺的《北京市控制煙草條例》備受關注,其中對“公共場所、工作場所的室內區域以及公共交通工具內禁止吸煙”的表述,被認為是最接近《公約》的地方立法。

今年5月,國家衛計委透露,國務院已將《公共場所控制吸煙條例》列入立法計劃,目前根據國務院法制辦的要求已經完成了草案的起草工作,有望在今年內出臺。


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